RETRAITE : Synthèse de la conférence du 2 octobre 2013 Pour une réforme systémique

Scénarios de réforme structurelle des retraites

 

D. Blanchet (IPP/Crest/TDTE), A. Bozio (IPP/PSE) et S. Rabaté (IPP)

Les réformes des retraites conduites de 1993 à 2013 ont toutes été de type paramétriques. Selon les dernières projections du COR, elles devraient contribuer à fortement limiter la croissance de la part des retraites dans le PIB à l'horizon de 2060, à la fois du fait de leur impact sur les âges de liquidation et sur le niveau de vie relatif des retraités. Dans ces conditions, on peut se demander s'il est utile de resoulever la question de la réforme structurelle, telle que mise dans le débat public en 2008-2010 (Bozio et Piketty, 2008 ; Bichot, 2009 ; COR, 2010). La position de ce rapport est que cette question doit continuer à être instruite, soit pour garder ouverte l'option de réaliser un jour une telle réforme, soit pour donner un cadre de référence à la poursuite d'aménagements plus graduels du système de retraite.

 

Il y a en effet deux points que les réformes passées laissent non résolus et dont la solution appelle une réflexion structurelle. D'une part, elles ne rétablissent l'équilibre financier que sous une hypothèse de croissance assez soutenue : une croissance plus faible laisse subsister des déséquilibres significatifs à long terme. La raison de cette propriété est que ces réformes passées ont cherché une solution indirecte à la montée de la contrainte démographique, consistant à indexer sur les prix un certain nombre de paramètres du système. Cette politique ne fonctionne que lorsque la croissance est suffisante. Une croissance trop faible la rend inopérante, et une croissance rapide se traduit à l’inverse par des surajustements. Si on part du principe que le problème des retraites est un problème de partage relatif du revenu national entre actifs et retraités, il parait normal de viser un système dans lequel la trajectoire de ce partage pourrait être la même quel que soit le rythme de la croissance.

 

 

En second lieu, les réformes passées n’ont pas amélioré la lisibilité du système, et l’ont même plutôt réduite, alimentant l’idée que les jeunes générations cotisent à perte ou que l’effort et les droits seraient très inégalement partagés à l’intérieur des générations. Ces soupçons fragilisent l’adhésion au système.

 

Pour attaquer ces questions, ce rapport commence par rappeler la nature du choc démographique auquel est confronté le système de retraite, la façon dont les réformes passées ont essayé d’y répondre et les points non résolus. On en déduit ce que pourrait être le cahier des charges d’un système rénové. Outre la question de la sensibilité aux 2

 

 

hypothèses de croissance, une attention particulière est accordée à la question de la liberté de choix et à la problématique de l’équité dans ses dimensions intra et intergénérationnelle. En matière d’équité, le problème est de trouver un équilibre entre logique contributive et logique redistributive. En intragénérationnel, ceci doit reposer sur une articulation lisible entre le coeur contributif du système et un ensemble d’avantages non contributifs compensant des inégalités dument identifiées. En intergénérationnel, contrôler le dosage entre contributivité et redistributivité est beaucoup plus difficile car le retour sur cotisations des générations successives ne peut s’écarter que transitoirement du rythme de croissance de l’économie. Il reste néanmoins souhaitable d’avoir un système permettant de moduler ce taux de retour en agissant sur les taux de cotisation et les taux de remplacement.

On examine alors la mise en oeuvre concrète de ces idées générales à l’aide d’un modèle de microsimulation dynamique, le modèle PENSIPP. On examine les transitions vers un système en comptes notionnels et vers un système par points. La simulation est faite en conservant la forte hausse des âges de liquidation devant découler du cumul des réformes passées, sans nouvel ajustement des âges de départ. Pour bien observer les effets de long terme des deux systèmes, on a pris le parti de simuler des transitions démarrant rapidement, avec basculement immédiat des flux de nouveaux retraités dans les nouvelles règles après reconstitution de droits selon les règles du nouveau système. Même sous ces conditions, la réforme ne produit ses pleins effets qu’au bout d’une quarantaine d’années. Le système simulé est par ailleurs un système unifié s’appliquant à l’ensemble de la population. Il ne s’agit évidemment que d’une première étape visant à mieux cerner les propriétés analytiques des deux systèmes, sans présager des dispositions plus réalistes qu’il y aurait à prendre dans le cadre d’une vraie transition qui ne pourrait intervenir qu’à horizon plus éloigné.

Simulés sous leur forme pure, sans avantages non contributifs, les deux systèmes permettent bien d’avoir un partage du revenu instantané entre actifs et retraités beaucoup moins sensible aux hypothèses de croissance. Dans le système en comptes notionnels, ceci découle des mécanismes d’équilibrage incorporés au système, notamment le fait d’assurer aux cotisations accumulées un rendement égal au taux de croissance de l’économie. Dans le cas du système par points, ceci est obtenu en optant pour de nouvelles règles d’indexation des valeurs d’achat et de service des points : indexation sur les salaires plutôt que sur les prix pour l’une comme pour l’autre, cette règle plus généreuse étant compensée par la mise en oeuvre d’un correcteur démographique spécifiquement dédié à compenser l’évolution du ratio actifs/retraités. Tout ceci n’impose pas la stabilité automatique du ratio retraites/PIB. Si on a des marges de financement pour limiter la dégradation relative des pensions, il est toujours possible de les mettre en oeuvre et d’en faire profiter les retraités. Ceci est illustré dans le cadre du système par points.

 

On explore alors la possibilité de compléter ces deux systèmes par des avantages non contributifs. Ceci est fait dans le cadre du système souvent présenté comme le plus incompatible avec la mise en place d’avantages non contributifs, le système en comptes 3

 

 

notionnels. En principe, une réforme structurelle serait l’occasion de rationaliser ces dispositifs non contributifs après analyse détaillée des types d’inégalités qu’on souhaite compenser et à quelle hauteur. Ici, pour bien montrer les degrés de liberté dont on dispose, on a plutôt pris l’option de reproduire au mieux les avantages non contributifs du système existant, hormis l’harmonisation qui découle du fait de simuler un système unifié. Sont ainsi reproduits les divers avantages familiaux (bonification du 3eme enfant, majoration de durée d’assurance et AVPF), la prise en compte des périodes de chômage, ainsi que le minimum contributif et le minimum garanti destinés aux cotisants à bas salaires. Pour ces deux derniers avantages, ceci est fait à l’aide d’un système de bonification des faibles cotisations avec sortie en sifflet à partir d’un certain seuil.

L’ensemble de ces avantages est financé en y réservant quatre des 27 points de cotisations du système contributif pur simulé dans un premier temps. Autrement dit, dans ce système modifié, seulement 23 des 27 points de cotisation sont générateurs de droits contributifs, le reste étant affecté au financement des avantages non contributifs. Cette modification du système n’altère pas sa capacité d’autoéquilibrage face aux variations du taux de croissance économique, notamment grâce à l’adoption de règles d’indexation des avantages non contributifs qui lie leur évolution à celle du pouvoir d’achat moyen.

Ces simulations ne sont qu’une contribution à l’expertise sur ce que pourrait être la mise en oeuvre concrète d’une réforme structurelle, qu’on veuille la faire en une seule fois ou de manière beaucoup plus graduelle. De nombreux points seront à explorer plus avant : réactions à des chocs démographiques et économiques plus diversifiés, maintien d’un certain degré de différentiation entre catégories professionnelles, introduction de comportements de liquidation endogènes, rationalisation du droit à pension de réversion….

 

 

NDLR : MGEFI et Retraite

Offre facultative : Prémuo capital avantages                      

Offre statutaire renforcée - Prémuo M022                     

Offre statutaire de référence - Prémuo M022                     

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